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Verkehrsrecht - Cannabis u. a.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 26. Februar 2009, BVerwG 3 C 1.08
Bei
täglichem
oder nahezu täglichem Cannabiskonsum ist die Fahrerlaubnis wegen
fehlender Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu entziehen.
Dem 1982 geborenen Kläger wurde 1998 die Fahrerlaubnis der Klasse A1 und zwei Jahre später die Fahrerlaubnis der Klasse B erteilt.
Am 11. Februar 2005 trat der Kläger gegen 9:00 Uhr eine Fahrt mit dem PKW an. Gegen 11:25 Uhr wurde er einer Verkehrskontrolle unterzogen. Dabei stellten die Polizeibeamten fest, dass der Kläger leicht zitterte, beim Stehen auf einem Bein Gleichgewichtsstörungen hatte und sehr nervös war. Der Kläger räumte ein, am Vorabend eineinhalb Joints geraucht zu haben. Außerdem gab er an, seit ca. einem halben bis dreiviertel Jahr nahezu täglich Cannabis zu konsumieren. Um 12:11 Uhr wurde beim Kläger eine Blutprobe entnommen. Sie ergab eine Konzentration von Tetrahydrocannabinol (THC) von 2,1 ng/ml, von Hydroxytetrahydrocannabinol (THC-OH) von 0,7 ng/ml und von THC-Carbonsäure (THC-COOH) von 14,2 ng/ml.
Mit Bescheid vom 8. Juli 2005 entzog die Beklagte dem Kläger daraufhin die Fahrerlaubnis, gab ihm auf, seinen Führerschein abzuliefern, und drohte ihm für den Fall der nicht rechtzeitigen Ablieferung die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Zur Begründung heißt es, der Kläger sei wegen gelegentlichen Cannabiskonsums und fehlender Trennung dieses Konsums vom Führen eines Kraftfahrzeuges gemäß Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat seine Klage mit Urteil vom 11. Oktober 2006 abgewiesen. Es könne dahingestellt bleiben, ob der Kläger wegen regelmäßiger Einnahme von Cannabis nach Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung ungeeignet sei. Jedenfalls fehle ihm die Fahreignung nach Nr. 9.2.2 dieser Anlage, da er zumindest gelegentlich Cannabis konsumiere und diesen Konsum nicht vom Führen von Kraftfahrzeugen trenne, wie die Fahrt unter Drogeneinfluss am 11. Februar 2005 zeige. Leistungsbeeinträchtigungen und damit eine Gefährdung der Verkehrssicherheit seien bereits bei einer THC-Konzentration von 1,0 ng/ml möglich.
Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 13. Dezember 2007 zurückgewiesen und dazu ausgeführt: Die fehlende Fahreignung des Klägers ergebe sich in erster Linie aus Nr. 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung. Er habe einen zumindest gelegentlichen Cannabiskonsum eingeräumt. Das fehlende Trennungsvermögen sei durch die Fahrt am 11. Februar 2005 belegt. Auch bei Berücksichtigung von Messwertungenauigkeiten, die der Kläger auf bis zu 40 % beziffere, hätte bei ihm noch eine THC-Konzentration von zumindest 1,26 ng/ml und damit eine Beeinträchtigung der Fahrtauglichkeit vorgelegen. Bei einer THC-Konzentration zwischen 1,0 und 2,0 ng/ml sei das Risiko einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit bereits signifikant erhöht. Von ausreichendem Trennungsvermögen könne nur dann ausgegangen werden, wenn Konsum und Fahren in jedem Fall so getrennt würden, dass eine Beeinträchtigung der verkehrsrelevanten Fähigkeiten unter keinen Umständen eintreten könne. Sei nach einer Autofahrt eine THC-Konzentration von 1 ng/ml festgestellt worden, habe sich der Betroffene dessen aber gerade nicht sicher sein können. Soweit nur die Verpflichtung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens für gerechtfertigt gehalten werde, bleibe unklar, was mit diesem Gutachten geklärt werden solle. Die fehlende Fahreignung des Klägers ergebe sich ergänzend aus Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung, weil er regelmäßig Cannabis zu sich nehme. Gegenüber den Polizeibeamten habe er eingeräumt, seit ca. einem halben bis dreiviertel Jahr nahezu täglich Cannabis konsumiert zu haben. Es sei unglaubhaft, wenn er das nun bestreite. Die Gegenüberstellung der Nummern 9.2.1 und 2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung zeige, dass mit regelmäßiger Einnahme von Cannabis ein Konsum gemeint sei, der nach wissenschaftlichem Erkenntnisstand ohne das Hinzutreten weiterer Umstände, wie etwa fehlenden Trennungsvermögens, im Regelfall die Fahreignung ausschließe. Dies sei nach den vorliegenden Erkenntnissen bei einem täglichen oder nahezu täglichen Cannabiskonsum der Fall.
Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Dass er den Cannabiskonsum nicht vom Fahren trennen könne, sei nicht erwiesen. Der vom Gericht gezogene Schluss von der bei ihm nach der Fahrt festgestellten THC-Konzentration auf einen vermeintlich erheblich höheren Wert bei Fahrtbeginn sei unzulässig, da THC bei niedrigen Konzentrationen nicht linear abgebaut werde. Bei Messwerten unter 2 ng/ml THC sei das Risiko einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit durch den Cannabiskonsum nicht signifikant erhöht. Zu Unrecht habe sich das Berufungsgericht auch der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes nicht angeschlossen, dass bei THC-Werten zwischen 1,0 und 2,0 ng/ml zunächst ein medizinisch-psychologisches Gutachten einzuholen sei. Die der Nr. 9.2.1. der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung zugrunde liegende Annahme, regelmäßiger Cannabiskonsum führe ohne Weiteres zu fehlender Fahreignung, sei durch neuere wissenschaftliche Erkenntnisse überholt.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsgericht ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zum Ergebnis gekommen, dass dem Kläger wegen regelmäßigen Cannabiskonsums die Fahreignung fehlte, so dass ihm die Fahrerlaubnis entzogen werden musste.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) und § 46 Abs. 1 Satz 1 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich deren Inhaber als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV gilt dies insbesondere dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach den Anlagen 4, 5 oder 6 vorliegen oder erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze verstoßen wurde und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist.
Dem Kläger fehlte zum für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnisentziehung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (vgl. dazu u.a. Urteile vom 27. September 1995 BVerwG 11 C 34.94 BVerwGE 99, 249 <250> = Buchholz 442.16 § 15b StVZO Nr. 24 S. 5 und vom 5. Juli 2001 BVerwG 3 C 13.01 Buchholz 442.16 § 15b StVZO Nr. 29 = NJW 2002, 78 m.w.N.) wegen seines Cannabiskonsums die Fahreignung.
Mit den Auswirkungen von Cannabiskonsum auf die Fahreignung befasst sich die Nr. 9.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung. Gemäß Nr. 9.2.1 fehlt bei der regelmäßigen Einnahme von Cannabis die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis besteht nach Nr. 9.2.2 die Fahreignung des Betroffenen, wenn der Cannabiskonsum vom Fahren getrennt wird, kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen stattfindet und keine Störung der Persönlichkeit und kein Kontrollverlust vorliegen. Nach der Nr. 3 der Vorbemerkungen zu dieser Anlage gelten diese Bewertungen für den Regelfall.
Hier war die Entziehung der Fahrerlaubnis bereits deshalb gerechtfertigt, weil der Kläger regelmäßig Cannabis konsumiert hat (Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung). Ob, wie das Berufungsgericht weiter angenommen hat, außerdem die Voraussetzungen von Nr. 9.2.2 erfüllt waren, also gelegentlicher Konsum und fehlendes Trennungsvermögen, bedarf danach keiner Entscheidung.
1. Eine regelmäßige Einnahme von Cannabis im Sinne von Nr. 9.2.1 liegt jedenfalls dann vor, wenn täglich oder nahezu täglich Cannabis konsumiert wird.
a) Eine Legaldefinition des Begriffs „regelmäßig“ im Zusammenhang mit der Einnahme von Cannabis enthalten weder die Fahrerlaubnis-Verordnung noch das Straßenverkehrsgesetz. Nach dem gewöhnlichen Wortsinn dieses Begriffs ist ein Verhalten dann als regelmäßig anzusehen, wenn es bestimmten Regeln und Gesetzmäßigkeiten folgt, insbesondere in in etwa gleichen zeitlichen Abständen stattfindet. Weiteren Aufschluss gibt die Systematik von Nr. 9.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung. Anders als nach Nr. 9.2.2. bei gelegentlichem Konsum müssen bei regelmäßiger Einnahme keine zusätzlichen Tatbestandselemente wie etwa fehlendes Trennungsvermögen erfüllt sein. Daraus folgt, dass unter regelmäßiger Einnahme von Cannabis im Sinne von Nr. 9.2.1 ein Konsum zu verstehen ist, der nach wissenschaftlichem Erkenntnisstand als solcher und ohne das Hinzutreten weiterer Umstände im Regelfall die Fahreignung ausschließt.
b) Diese vom Verordnungsgeber getroffene Unterscheidung zwischen einem nur gelegentlichen und einem ohne Weiteres zur Ungeeignetheit führenden regelmäßigen Konsum ist nicht zu beanstanden. Die Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung beruht maßgeblich auf den Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung des Gemeinsamen Beirats für Verkehrsmedizin beim Bundesministerium für Verkehr und Bundesministerium für Gesundheit (vgl. BRDrucks 443/98 S. 262), denen ein entsprechendes verkehrsmedizinisches Erfahrungswissen zugrunde liegt und die den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis wiedergeben (vgl. zur Bedeutung der Begutachtungs-Leitlinien Urteile vom 21. Mai 2008 BVerwG 3 C 32.07 Buchholz 442.10 § 2 StVG Nr. 14 = NJW 2008, 2601 <2602> und 27. September 1995 BVerwG 11 C 34.94 a.a.O.). In den Begutachtungs-Leitlinien wird als regelmäßige Einnahme von Cannabis, die für sich genommen die Fahreignung entfallen lässt, der tägliche oder gewohnheitsmäßige Konsum bezeichnet. Auf dieser Grundlage durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass eine solche Konsumhäufigkeit ohne das Hinzutreten weiterer Umstände wie etwa eines fehlenden Trennungsvermögens ausreicht, um die Kraftfahreignung auszuschließen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetz- und Verordnungsgeber im Bereich der Gefahrenabwehr eine Einschätzungsprärogative zusteht. Sie schließt hier insbesondere die Beurteilung der Frage ein, welche der Gefährdungen, die aus den in der Anlage 4 erfassten Krankheiten und Mängeln herrühren, im Interesse der Verkehrssicherheit nicht mehr hinnehmbar sind. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei seinen Regelungen der Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer einen hohen Stellenwert eingeräumt hat und Risiken aus regelmäßigem Cannabiskonsum, wie sie nach der fachlichen Einschätzung des für die Erstellung der Begutachtungs-Leitlinien eingesetzten Sachverständigengremiums bestehen oder jedenfalls möglich sind, weitestgehend ausschalten wollte.
Es ist nicht ersichtlich, dass die wissenschaftliche Bewertung, auf die der Verordnungsgeber sich gestützt hat, aufgrund neuerer Erkenntnisse nicht mehr tragfähig wäre und deshalb die Gültigkeit der in Nr. 9.2 der Anlage 4 der Fahrerlaubnis-Verordnung getroffenen Unterscheidung infrage stünde. Davon kann nicht schon dann ausgegangen werden, wenn einzelne Sachverständige zu anderslautenden Ergebnissen gelangen, sondern erst, wenn die vom Verordnungsgeber zugrunde gelegte Einschätzung insgesamt überholt ist und einem neueren Stand der gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnis widerspricht.
Die von dem Kläger angeführte Studie „Cannabis und Verkehrssicherheit“ (Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Heft M 182, 2006) ist nicht geeignet, die vom Verordnungsgeber getroffene Unterscheidung zwischen gelegentlichem und regelmäßigem Konsum von Cannabis generell in Zweifel zu ziehen. Zum einen handelt es sich, auch wenn sie auf einer Auswertung verschiedener Studien beruht, nur um eine einzelne wissenschaftliche Auffassung, der die vom Berufungsgericht angeführten anderslautenden wissenschaftlichen Einschätzungen gegenüberstehen. Vor allem aber geht die Studie an dem unter Gefahrengesichtspunkten maßgeblichen Unterschied zwischen einem nur gelegentlichen und einem regelmäßigen Konsum von Cannabis vorbei. Die Autoren kommen dort nach einer Aus- und Bewertung der Fachliteratur zu dem Ergebnis, es hätten sich keine Hinweise gefunden, dass bei regelmäßigen Cannabiskonsumenten nach akutem Cannabiskonsum oder während der Abstinenz mit stärkeren Verhaltensdefiziten zu rechnen sei als bei Gelegenheitskonsumenten; diese Befunde machten eine Unterscheidung zwischen gelegentlichen und regelmäßigen Cannabiskonsumenten bezüglich der zu erwartenden Verhaltensdefizite hinfällig (vgl. S. 126 ff. und die Zusammenfassung auf S. 165). Selbst wenn man dies unterstellt, bleibt für das mit einem regelmäßigen Konsum verbundene Gefährdungspotenzial doch zu beachten, dass diese Abstinenzphasen bei täglicher oder nahezu täglicher Einnahme von Cannabis weit kürzer und seltener sind als bei einer nur gelegentlichen Einnahme oder ganz entfallen können. Zudem ist die zeitliche Abgrenzung von den Phasen, in denen eine relevante Beeinträchtigung der Fahrtüchtigkeit noch besteht, gerade auch für den Konsumenten selbst mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Sie beginnen bei der genauen Bestimmung der aufgenommenen Dosis des psychoaktiven Wirkstoffs THC und setzen sich wegen der Komplexität der Stoffwechselvorgänge bei der Einschätzung des Verlaufs des Rauschzustandes und der Zeitdauer fort, die für einen Abbau des aufgenommenen THC bis auf einen die Verkehrssicherheit nicht mehr gefährdenden Pegel erforderlich ist (vgl. dazu etwa Schubert u.a., Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung, Kommentar, 2. Aufl. 2005, S. 169 ff.). Das Gefährdungspotenzial erhöht sich bei regelmäßigem Cannabiskonsum weiter dadurch, dass bei einer hohen Konsumfrequenz das subjektive Intoxikationsempfinden wegen einer sich herausbildenden Toleranz nachlässt, so dass der Konsument ihn in seiner Fahrtüchtigkeit objektiv beeinträchtigende Drogenwirkungen nicht mehr wahrnimmt oder unterschätzt. Je höher der Konsum, desto wahrscheinlicher ist deshalb auch eine Fahrt unter Drogen. Von einer solchen Erhöhung des Gefährdungspotenzials geht im Übrigen die vom Kläger angeführte Studie an anderer Stelle selbst aus (a.a.O. S. 169 f.). Diesen Gefährdungen der Verkehrssicherheit, namentlich für Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer, darf der Verordnungsgeber in der Weise begegnen, dass er regelmäßige Konsumenten von Cannabis allein aufgrund der Konsumhäufigkeit als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen ansieht.
c) Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht angenommen, dass ein regelmäßiger Konsum, der nach wissenschaftlichem Erkenntnisstand ohne das Hinzutreten weiterer Umstände die Fahreignung entfallen lässt, bei täglicher oder nahezu täglicher Einnahme von Cannabis zu bejahen ist. Diese in der übrigen obergerichtlichen Rechtsprechung geteilte Einschätzung (so auch bereits VGH Mannheim, Beschluss vom 26. November 2003 10 S 2048/03 DAR 2004, 170 m.w.N.; ebenso VGH München, Urteil vom 29. Juni 1999 11 B 98.1093 NJW 2000, 304, Beschlüsse vom 3. September 2002 11 CS 02.1082 ZfSch 2003, 429 und vom 8. Februar 2008 11 CS 07.3017 juris; OVG Münster, Beschluss vom 7. Januar 2003 19 B 1249/02 DAR 2003, 187) stützt sich auf verschiedene wissenschaftliche Studien (vgl. u.a. Prof. Dr. Berghaus, Gutachterliche Äußerung für das Bundesverfassungsgericht in den Verfahren 1 BvR 2062/96 und 1 BvR 1143/98, im Internet abrufbar unter www.medizin.uni-koeln.de/institute/rechtsmedizin/ga bvg shtml; Prof. Dr. Kannheiser, Gutachten für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, vgl. dazu Urteil vom 29. Juni 1999 11 B 98.1093 NJW 2000, 304, sowie Kannheiser, Mögliche verkehrsrelevante Auswirkungen von gewohnheitsmäßigem Cannabiskonsum, NZV 2000, 57) und entspricht der sachverständigen Bewertung in den Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung, der wie ausgeführt besonderes Gewicht zukommt. Der Kläger hat diese tatsächlichen Feststellungen nicht mit Rügen angegriffen. Soweit er sich auch insoweit auf die Studie „Cannabis und Verkehrssicherheit“ und die dortige Einschätzung bezieht, dass nur ein mehrmals täglicher Konsum eine permanente Intoxikation bewirke (a.a.O. S. 170), führt diese Erwägung nicht weiter. Die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen entfällt nicht erst dann, wenn der Betreffende ununterbrochen unter Drogeneinfluss steht und deshalb überhaupt keine Zeiten möglicher Fahrtauglichkeit verbleiben. Die Grenze zu einer nicht mehr hinnehmbaren Gefahr für die Verkehrssicherheit ist vielmehr bereits dann überschritten, wenn die Häufigkeit des Konsums ein Maß erreicht, bei dem angesichts der dargestellten Unsicherheiten bei der Bestimmung des Drogeneinflusses und seiner Dauer trotz etwa noch verbleibender Phasen einer Fahrtüchtigkeit eine Teilnahme am Straßenverkehr unter Drogeneinfluss nicht sicher ausgeschlossen werden kann.
Die danach für regelmäßigen Konsum erforderliche tägliche oder nahezu tägliche Einnahme von Cannabis lag nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts beim Kläger vor. Verfahrensrügen gegen diese Feststellungen wurden nicht erhoben, so dass sie den Senat binden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Besonderheiten, die dazu führen könnten, dass die Fahreignung des Klägers entgegen der sich aus Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung ergebenden Regelfallbeurteilung zu bejahen wäre, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt und der Kläger nicht vorgetragen. Da die regelmäßige Einnahme von Cannabis nicht lediglich Bedenken gegen die Fahreignung begründet, denen gemäß § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 FeV nachzugehen wäre, sondern die Fahreignung gemäß § 46 Abs. 1 FeV ausschließt und der Kläger einen solchen Konsum eingeräumt hat, brauchte auch kein medizinisch-psychologisches Gutachten zur Klärung seiner Fahreignung eingeholt werden.
Schließlich ist es für die Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnisentziehung unerheblich, dass die Ausgangs- und die Widerspruchsbehörde ihre Entscheidungen statt mit regelmäßigem mit gelegentlichem Cannabiskonsum und fehlendem Trennungsvermögen begründet hatten. In beiden Fällen fehlt die Kraftfahreignung. § 3 Abs. 1 StVG und § 46 Abs. 1 FeV sehen in diesem Fall eine gebundene Entscheidung der Fahrerlaubnisbehörde vor („hat zu entziehen“).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley, Dr. Dette, Liebler, Prof. Dr. Reinert, Buchheister
